[49]从目的上看，公的利益优先于个人利益，是为保证每个人都能在这利益一致性中获得更好保障。
参见前注{15}，陈端洪书，第281页。但是，仔细探究该条款的结构，关于不得买卖、出租或者以其他形式非法转让土地，{49}可能存在两种理解： （1）所有转让土地的行为都是非法的，无论转让是买卖、出租还是其他形式。
本文的目的是针对我国业已萌生的宪法规范层次论{11}以及暴露的问题，在梳理和勾勒的基础上，于解释论维度对其进行改造和丰富，阐发其作为一种具有可适用性的宪法解释方法的意义。{50}肖蔚云：《现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第115页。参见张淑芳：论宪法中的法律性条款，《社会科学战线》2010年第5期。{28}进一步，依德沃金之见，规则在适用时，是以完全有效或者完全无效的方式。它的真正旨趣在于为当下宪法学提供更多思考：其一，原本以为板上钉钉、铁定违宪的事例，或许是没有努力沿着释宪道路探索的结论，理论上不排除将其解释为合宪的可能。
这一进路内含的预设是：人类文明、经验和教训，即使因历史、文化之不同而有异，也有诸多共性之处，宪政文明同样如此。{16}韩大元、林来梵、郑贤君：《宪法学专题研究》（第二版），中国人民大学出版社2008年版，第148～149页。发生地人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作。
在此意义上可以认为，风险规制领域的属地原则，本身就是一种依据规制能力所确定的事权分配方案。[7]本文不对地方政府的各个层级进行区分，而是将地方政府视作一个整体来观察，也不考虑政府内部的权力机构分工，而是将政府视作单一的行动者。[18]事权共享意味着中央政府的权力固然可以引而不发隐而不现，但又需要随时在场。不过，特别重大重大较大一般并不是内涵确定的法律概念，没有严格而清晰的界定标准，而风险也会随情势的变化在四个层级间变动。
当然，中央政府也不能随意将本应由自己承担的风险规制权责下放给地方政府。中央政府的规制行为，能够因其拥有更高的权威而获得公众的认同。
（二）央地政府关系形态的弹性化要求 在普遍意义上，科层制是纵向维度下最常见的政府组织结构形态。在某些场合，恒久不变的政府结构及形态，会造成政策优先顺序和治理风格的固化，[32]从而对有效治理构成障碍。[2]然而，风险规制任务也对传统行政法治带来诸多挑战。[19]参见陈国权、皇甫鑫：《功能性分权与中国特色国家治理体系》，《社会学研究》2021年第4期，第5页。
而弹性化的风险规制组织形态，对应于一种动态的、开放的权力安排，其既肯认中央集权在风险规制中的必要性，为风险规制中政府自上而下的控制逻辑、权威关系和一体化组织运作提供了权力基础，也强调风险规制中地方行权的正当性，为地方政府积极性、主动性的发挥留有了空间与上述行政法规的规定相比，洛阳市的条例增加规定了平台外走廊等违法行为发生的情景条件，萍乡市的条例增加规定了屋顶平台观景台外走廊等违法行为发生的情景条件。又如，2009年《森林法》第44条第2款规定，在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失。该领域内的某些事项、行为，虽然没有明确规定在法律、行政法规的条文中，但其仍处于法律先占的领域，地方立法不能对此类事项、行为进行补充立法。
2018年《吉林向海国家级自然保护区管理条例》第15条在此基础上增加了禁止取土、采挖泥碳禁止采挖野生植物禁止私建、滥建建筑物或者构筑物等规定（案例七）。[1]部分研究成果侧重于廓清现有制度框架下地方性法规设定行政处罚的权力边界。
20世纪50年代至70年代，我国经历了两次放权与收权的循环，权力下放基本上以行政化、运动式的方式进行，中央与地方关系陷入了一统就死，一放就乱的怪圈。在过去相当长的一段时期内，最高立法机关对行政处罚领域地方补充性立法基本持否定态度。
自上而下和自下而上相结合的法律监督方式可以确保涉及行政处罚问题的地方性法规整体在法治轨道上运行。第一，理解法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定的关键在于如何界定违法行为，违法行为是设定行政处罚的基础。[20]沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2019年备案审查工作情况的报告》，第十三届全国人大常委会第十五次会议，2019年12月25日。上述三种学说基于不同立场，代表着不同主体的主观诉求，难以将之作为合法性判断的客观标准。若要明确地方补充性立法的权力边界，必须重新构建新的合法性判断标准。在面对地方差异性时，中央统一立法难免会顾此失彼。
地方立法解释中央法的情形，属于补充性立法还是执行性立法，较难判断，解释结论合法与否也较难判断。余凌云：《地方立法能力的适度释放——兼论行政三法的相关修改》，载《清华法学》2019年第2期。
[29] 领域说事项说行为说对作出行政处罚规定的解释只能在一定程度上起到明确立法权限的作用，实质效果有限。尤其是在工业化、城市化、商业化的背景下，信息的不对称和权力的不对称使得国家在规管现代社会当中变得非常重要。
实践中，地方补充性立法与执行性立法之间的边界不是泾渭分明的，而是存在着一定的模糊地带，有时补充性立法与执行性立法难以完全区分清楚。地方补充性立法只有满足这些条件，立法结果才可以合法化。
与之具有密切关系的是，我国《立法法》第73条第2款规定，除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，地方可以先制定地方性法规。每当我们把特定的具体情况涵摄于抽象的规则时，总是会同时出现确定性的核心以及值得怀疑的边缘。[5]全国人大常委会2018年立法工作计划也强调，要加强地方立法能力建设，发挥地方立法在法治建设中的实施性、补充性、探索性作用。[25]行政处罚对象问题在行政处罚法中没有引起足够重视。
为了更加清晰地呈现复杂现实样态的全貌，笔者以下将按照法律规则的逻辑结构进行逐一分析。欲判断是否确有此类漏洞存在，须以法律本身的观点、法律的根本规整意向、借此追求的目的以及立法者的‘计划为准。
如案例一中，地方立法补充规定的船舶修造城市轨道交通运营单位与中央立法规定的危险物品的生产、经营、储存单位等行为主体均属于生产安全领域重要的责任主体。不过，整体而言，目前学界尚未提出一套能够明确行政处罚领域地方立法权力边界的成熟理论，并以此指导立法实践。
第三，某一领域国家已经制定法律、行政法规，但法律、行政法规对某一具体问题未作规定或者规定不完备的，地方性法规可以行使行政处罚补充设定权，创制全新的规范或者补充中央法规范的法律后果，该类立法属于地方补充性立法。领域说事项说行为说的区别不过在于具体化的程度，[31]但究竟该具体到何种程度，并没有固定的标准。
法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定的具体含义是法律、行政法规的具体规范对某类特定事项中的违法行为已经作出行政处罚规定。对于这种情形，乔晓阳认为，由全国人大常委会作出法律解释加以解决比由地方突破法律规定自行解决更符合法制原则。只有法律、行政法规的条文对具体行为作了明文规定，才能说法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定。独立型补充立法是指地方立法所要规定的内容在上位法中不存在法律规范与之对应，地方立法所要规定的内容是全新的、独立的。
法律或者行政法规一经出台，便对相应领域进行了先占，中央立法因此排斥地方立法的介入和补充。[24]参见雷磊：《法律规则的逻辑结构》，载《法学研究》2013年第1期。
2019年《福建省实施＜中华人民共和国渔业法＞办法》第39条第2款规定，禁止制造、维修、销售、随船携带、使用禁用的渔具以及不符合规格标准的渔具（案例五）。只要相应的违法行为没有明确出现在法律、行政法规的条文中，即可理解为法律、行政法规未作出规定，地方便可以进行补充立法。
我国《行政处罚法》赋予地方补充设定行政处罚的权限，是改革开放以来权力下放模式的再次运用。[15]王绍光：《国家治理与基础性国家能力》，载《华中科技大学学报（社会科学版）》2014年第3期。